1000万公务员是否与3000万机关事业单位人员同时参与养老保险并轨，这已经成为养老保险制度顶层设计面临的一个焦点。“这个问题不解决，养老保险制度的改革无法有效推进。”一位参与养老保险制度顶层设计方案评议会的专家表示。

另一位与会专家也表达了类似的观点。“公务员是不是进去是个很大的障碍，如果公务员不进去，事业单位和企业合并比较困难。”

并轨难度很大

本月15日、16日举行的养老保险制度顶层设计方案评议会因为闭门，越发显得神秘。又因为牵涉到全民的切身利益，备受社会关注。两天的会议，根据主管部门的要求，几乎所有的参会专家都对会议内容秘而不宣。少数专家漏出一点口风，也一再叮嘱必须要匿名。

会前会后传出的信息显示，公务员和事业单位人员的养老保险并轨问题是此次评议会的要点，也是参与评议的四套顶层设计方案涉及的重要内容。

“并轨的难度非常大。这次会议也只是一次评议而已，不可能有什么确定的说法。”面对外界各样猜测，上述专家表示。

会前，曾有报道称，四家顶层设计方案中包括机关事业单位人员将与城镇职工享有共同的养老保险制度设计，即单位与个人缴费、统账结合、养老金待遇与缴费期长短挂钩等。

消息一出，立刻引起热议。许多网民明确表示反对公务员不参加并轨，事业单位人员也大呼不公平。昨日一位事业单位人员向《第一财经日报》表示，要并轨的消息一出，有些人就琢磨着赶在并轨之前快点退休。“养老金可不是小事啊，让谁少拿谁也不愿意啊。”他说。

中国的养老金实行双轨制，企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，公务员和部分机关事业单位人员的退休金由国家财政统一发放。根据《中国养老金发展报告2012》，中国2012年普通城镇职工的养老金替代率（养老金占退休前工资的比例）只有30%左右；而公务员、事业单位工作人员，不用个人缴纳养老保险，养老金替代率高达80%至90%.如此差距悬殊的养老金待遇引起社会的强烈不满。

“目前社会上反映比较强烈的一个问题，就是在养老金待遇方面，由于双轨制所导致的待遇差距过大问题，已经成为一个近年来人大、政协两会之前和期间反应比较强烈的问题。”人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚在《中国养老金发展报告2012》发布仪式上称，“这个问题已经到了必须要高度重视和采取必要措施解决的时候了，不能再拖下去了。”

从2008年开始，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度并轨试点。但时隔五年，基本没有实质性动作。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文称之为“失败的试点”。

试点失败的原因之一是并轨难度大。根据社会福利的“棘轮效应”，任何国家的养老金都是增加容易、下降困难。这使得中国养老保险制度改革面临一个两难的困境：如果不并轨，一方面社会的不满越来越强烈，另一方面，积累下去以后改革的难度会更大。如果并轨，要动这几千万人的奶酪，是件相当困难的事。如李克强总理所言，触动利益比触动灵魂还要难。

不能单兵出击

金维刚称，要积极探索和推动机关事业单位养老保险制度改革。特别是要采取有效的措施推进五省市事业单位养老保险制度改革试点，上述五省市到目前为止没有一个省市出台正式实施方案，这种情况在我国改革历史上是罕见的，也反映了这个问题难度很大。“需要通过采取相应的一些政策措施推动地方试点，逐步实行统一的养老保险制度，从根本上解决双轨制导致的养老金待遇上的社会不公平问题。”

上述社保专家表示，尽管困难，现在仍然要抓住机会把公务员和机关事业单位人员养老保险并轨的问题解决掉。他同时表示，这个问题至关重要，“现在只是在几个方案中挑选，最后具体怎么办，人社部也定不了，得更高层来确定。”

中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔在接受本报采访时表示，此次养老保险顶层设计，在促进个人账户养老金与资本市场结合、社保缴费从15年延长到整个工作年龄等方面可能达成共识，但在公务员和事业单位养老金如何并轨方面，学者的方案和政府主管部门、社会公众之间很难取得共识。

“养老金的顶层设计恐怕需要和整个社会、经济发展联动，单兵出击的可能性不大，也许要等到十八届三中全会以后才能有更明确的思路。”胡继晔说。